АБХАЗИЯ СЕГОДНЯ. ЧТО ДЕЛАТЬ? (Часть V)

Архимандрит Дорофей (Дбар)

ЧЕЛОВЕЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ И УПРАВЛЕНИЕ

В начале хотел бы обозначить несколько проблем, характерных, по сути, для кадровой политики большинства государств мира.

Во-первых, достойные профессиональные кадры в дефиците везде, в том числе и у нас в Абхазии. Во-вторых, даже при наличии в стране профессиональных и талантливых людей существует куда более сложная задача — привлечь их к управлению. Тем более, что в-третьих, желающих занять административные кресла всегда много (и они представляют совершенно иную категорию людей), и ничуть не меньше — нежелающих расставаться с властью. По этому поводу наш соотечественник Фазиль Искандер (1929–2016 гг.) как-то заметил: «Власть — это такой стол, из-за которого никто добровольно не встает». И, наконец, последнее: часто бывает так, что у пришедших к власти прекрасно образованных и профессионально подготовленных кадров, к сожалению, не хватает разумного подхода к тем, кем им предстоит управлять. А между тем, как писал Антуан де Сент-Экзюпери (1900–1944 гг.), «власть прежде всего должна быть разумной. Если ты повелишь своему народу бросится в море, он устроит революцию».

Относительно управления также хотелось бы сделать несколько общих замечаний. В IV в. великий отец Церкви св. Григорий Богослов говорил, что «править человеком самым хитрым и изменчивым животным действительно есть искусство из искусств и наука из наук». Об этом всегда нужно помнить и нам, когда мы, привычно поругивая правителей, идеализируем народ в целом! Надо помнить и то, что абхазами править сложнее вдвойне. Когда известному греческому политику XX в. Константиносу Караманлису (1907–1998 гг.) в качестве примера должного управления государством привели время правления Уинстона Черчилля (1874–1965 гг.), Караманлис, улыбнувшись, ответил: «Не забывайте, что Черчилль правил британцами!».

Сокращение количества государственных структур и служащих

По официальным данным, в экономике Абхазии заняты 42 313 человек, из них 18 166 заняты в сфере государственного управления, т.е. 42.93% от общего числа занятых — это государственные служащие разных уровней. Фантастическое для маленькой страны число! Кроме того, в структуре нашего сегодняшнего правительства 15 министерств, 8 госкомитетов, 10 ведомств со статусом центральных органов управления. При этом, заметьте, в стране, насчитывающей около 140 000 человек работоспособного населения, официально работают примерно 40 тысяч человек.

Может быть, я чего-то не понимаю, но для чего нашему государству нужно иметь одновременно вот эти три самостоятельные структуры: Государственный комитет по экологии и охране природы, Государственное управление лесного хозяйства и Государственную инспекцию по карантину растений?! И почему мы должны тратить бюджетные деньги на пожизненную охрану экс-президентов?!

Вышеприведенная статистка свидетельствует, что, с одной стороны, весь раздутый государственный аппарат нашей страны работает исключительно на собственное содержание. С другой стороны, подавляющее большинство работоспособного населения при этом трудится также исключительно «для себя», умело скрывая (зачастую вместе со своими работодателями) доходы от государства. Так о каком государственном строительстве при таком подходе может идти речь?!

Я абсолютно убежден, что если мы не сократим немыслимо раздутый штат государственных служащих, не доведем их численность до оптимальной в условиях Абхазии и не побудим работодателей брать людей на работу официально, с выплатой соответствующих налогов, у нас не может быть никакого будущего.

Главной причиной (помимо коррупции) последнего экономического кризиса в Греции, который я наблюдал, проживая там, было невероятное увеличение числа госслужащих в последней четверти XX в. Две правящие партии того времени —республиканцы и социалисты — ради получения голосов на выборах устраивали на государственную службу всех и вся. Выход из кризиса стал возможен только после реализации главного требования руководства Евросоюза: тотального сокращения госслужащих Греческой Республики!

Убежден, что и нам при существующей запущенности «бюрократической болезни» нашего государства не обойтись без подобного «хирургического» вмешательства.

Изменение структуры правительства

Сегодня Кабинет Министров (Правительство) Республики Абхазия возглавляют премьер-министр и три вице-премьера, а в состав Правительства, как я уже заметил выше, входят 15 министерств, 8 госкомитетов и 10 иных ведомств со статусом государственного управления. Разумеется, эту громоздкую структуру надо сокращать. В наших условиях достаточно одного премьер-министра, одного вице-премьера и девяти министерств. Кроме того, все без исключения госкомитеты и иные органы управления должны быть упразднены, а их функции переданы соответствующим министерствам.

Слияние ныне существующих министерств, комитетов и управлений мне видится следующим образом:

Министерство внутренних дел, Министерство по чрезвычайным ситуациям, Службу государственной безопасности и Государственную миграционную службу — объединить в Министерство общественной безопасности. Кроме того, в состав данного министерства должны быть включены Государственный комитет по экологии и охране природы, Государственное управление лесного хозяйства, Государственная ветеринарная служба и Государственная инспекция по карантину растений, в комплексе преобразованные в Государственную егерскую службу при вышеназванном министерстве. Из состава перечисленных структур (включая прокуратуру, но об этом ниже) изъять следственные органы, выделив их в самостоятельную отдельную структуру.
Национальная служба расследований (именно такое название получит структура), образованная из соответствующих следственных служб МВД, СГБ и Генпрокуратуры.
Министерство обороны.
Министерство иностранных дел следует объединить с Министерством по репатриации.
Министерство экономики следует объединить с Министерством по налогам и сборам и Министерством труда, занятости и социального обеспечения. Кроме того, в состав Министерства экономики следует включить Государственный таможенный комитет, Государственное управление по транспорту и Государственное управление связи и массовых коммуникаций. Управление земельными ресурсами, финансами и Пенсионный фонд также логично вписываются в исключительную компетенцию данного министерства.
Министерство по курортам и туризму следует объединить с Министерством сельского хозяйства. Поскольку такое объединение некоторым может показаться странным, сразу поясню примером. Процедура экспорта абхазских сельхозпродуктов в условиях современной рыночной экономике не утратит искусственной усложненности, да и конкурировать с сельхозпроизводителями ближайших к нам регионов Абхазия попросту не способна, поэтому абхазские крестьяне, в большинстве своем занятые в индивидуальных хозяйствах, и впредь будут обречены выбрасывать свою продукцию, оказываясь заложниками заведомо неконкурентоспособных отношений. Поэтому нужно создать ситуацию, при которой специально разработанные стандарты, рекомендации и кредитно-финансовая политика в сфере пользования сельскохозяйственными ресурсами будет напрямую связана с потребностями курортно-рекреационной сферы. Именно такой подход обеспечит небольшие индивидуальные и крупные фермерские хозяйства ресурсами и дистрибуцией под потребности внутреннего рынка во время пикового увеличения в разгар курортного сезона. По моим расчетам, именно при объединении целей, задач и досконально просчитанных совместных комплексных шагов, двум вышеназванным министерствам удастся добиться большего эффекта.
Министерство здравоохранения может включить в свою структуру Государственный комитет по физической культуре и спорту.
Министерство образования и науки может быть преобразовано в Министерство просвещения, исследований и культуры (при этом в его состав войдут Государственный комитет по государственной языковой политике и Государственный комитет по молодежной политике). Из названия понятно, что в состав вышеназванного министерства войдет и нынешнее Министерство культуры и охраны историко-культурного наследия, а также Государственный комитет по строительству и архитектуре.
Министерство юстиции может включить в себя Государственный комитет по управлению государственным имуществом и приватизации, Государственный комитет по стандартам, энергетическому и техническому контролю, Государственное архивное управление, Государственное управление по землепользованию и кадастру, Управление государственной статистики, Управление по надзору за исполнением наказаний и Прокуратуру (как уже было сказано, без следственных подразделений).
И хотя теоретически невозможно гарантировать, что такие изменения непременно повысят эффективность работы всех перечисленных органов управления, но они совершенно точно позволят сократить распыление денег налогоплательщиков.

                            Изменение административно-территориального деления

Нынешняя форма административно-территориального деления территории нашей Республики была принята в советское время, когда Абхазская АССР была поделена на шесть районов. Уже в независимой Абхазии в 1995 г. был образован еще один район — Ткуарчалский. Сегодня такое административно-территориальное деление, с моей точки зрения, совершенно неэффективно и не способствует решению стратегических задач, стоящих перед современным Абхазским государством.

Предлагаю рассмотреть и обсудить следующий вариант административно-территориального деления территории Республики Абхазия.

Территорию Республики Абхазии необходимо поделить на три самоуправляемых региона (для сравнения, Итальянская Республика делится на 20 регионов (итал. regioni) с местными самоуправлениями):

Сухумский регион (Центральная Абхазия) с центром в г. Сухуме;
Бзыпский регион (Западная Абхазия) с центром в г. Гагре;
Абжуйский регион (Восточная Абхазия) с центром в г. Гале.
Самостоятельность органов местного самоуправления в каждом из этих трех регионов будет обеспечена принципом выборности: главы регионов, депутатов региональных собраний, мэров городов, а также судей и начальников местных отделений полиции, избираемых посредством прямого голосования жителей регионов (прямых выборов!).

Принцип формирования органов местного самоуправления на выборной основе, о котором много пишут и говорят в последнее время, имеет в современном абхазском обществе большой запрос, а значит и немалые перспективы. Кроме того, самоорганизация всегда была характерной чертой жизненного уклада традиционного абхазского общества. К сожалению, в наше время эта черта проявляется разве что в организации свадебных и похоронных мероприятий.

Опасения противников перехода на принцип выборности при формировании органов местного самоуправления — на первый взгляд, вполне резонные — могут быть полностью исключены, если рассматриваемая нами административная реформа будет реализована.

Томас Джефферсон в своем инаугурационном обращении от 4 марта 1801 г. сказал: «Иногда говорят, что человеку нельзя доверить управление самим собой. Но можно ли тогда доверить ему управление другими?»

Три вышеназванных региона необходимо поделить на девять муниципалитетов (группы населенных пунктов: города, села и поселки), государственное управление которыми будут осуществлять лица, отобранные для этой цели на конкурсной основе региональным органами власти.

Сухумский регион (Центральная Абхазия) с центром в Сухуме представляется мне состоящим из трех следующих муниципалитетов:

Сухумский муниципалитет с центром в Сухуме (современный г. Сухум и Сухумский район);
Анакопийский муниципалитет с центром в Новом Афоне (современный г. Новый Афон и с. Анхуа и Псырдзха, территории исторической столицы Абазгии — Анакопии);
Цабальский муниципалитет с центром в Цабале (современный Гулрыпшский район).
Нет сомнений, что открытие Военной Сухумской дороги — стратегически, экономически и туристически важного коммуникационного пути через Цабал и Дал на Северный Кавказ — всего лишь дело времени. Поэтому освоение территорий Цабала и Дала должно идти с юга на север, но ни в коем случае не в противоположном направлении. И мы не должны с этим опоздать. Первый шаг к этому — перенос административного центра современного Гулрыпшского района из пос. Гулрыпш в с. Цабал. То, что центр Гулрыпшского района, территория которого тянется с юга на север, находится на побережье, да еще и фактически рядом с Сухумом — столицей Абхазии, представляется мне нецелесообразным. К тому же, перенос административного центра в глубь территории позволит повысить интерес к богатейшим здешним местам и, в частности, интерес абхазских репатриантов, — с точки зрения освоения и заселения этих территории. Ведь именно отсюда в XIX в., собственно, и была изгнана большая часть наших предков.

«Во все времена, — писал в труде “Византийское содружество наций” известный британский историк Дмитрий Оболенский (1918–2001 гг.), — человек пытался ослабить давление среды, покорить ее, изменить и использовать в своих интересах. Для достижения этих целей необходима свобода передвижения. Чтобы возделывать почву, извлекать полезные ископаемые из земли, торговать, путешествовать, создавать государство, человеку нужно преодолеть свою изоляцию, расширить горизонты в обоих смыслах этого слова. Чтобы пользоваться плодами цивилизации, а иногда и просто выжить, человеческие общности должны строить дороги и учиться поддерживать их в порядке».

Бзыпский регион (Западная Абхазия) с центром в Гагре формируют три следующих муниципалитета:

Гудаутский муниципалитет с центром в Гудауте (часть современного Гудаутского района без Нового Афона);
Пицундский муниципалитет с центром в Пицунде (современный г. Пицунда с прилегающими к нему селами);
Гагрский муниципалитет с центром в Гагре (современный Гагрский район).
Особо подчеркну важность того, чтобы административный центр этого региона находился не в Гудауте, а в Гагре. Только так можно будет защитить интересы Абхазского государства на западных рубежах, на границе с быстро развивающимся в туристическом отношении Сочинским регионом Российской Федерации, с которой, к тому же, у нас по сей день существует проблема установления Государственной границы.

Абжуйский регион (Восточная Абхазия) с центром в Гале формируют также три муниципалитета:

Очамчырский муниципалитет с центром в Очамчыре (современный Очамчырский район);
Ткуарчалский муниципалитет с центром в Ткуарчале (современный Ткуарчалский район);
Самурзаканский муниципалитет с центром в Гале (современный Галский район).
И для этого региона Абхазии очень важно, чтобы центр находился не в Очамчыре, а именно в Гале. Только так можно будет защитить интересы Абхазского государства на восточных рубежах, на границе с Грузией, с которой у Республики Абхазия еще не подписан мирный договор. Важность продвижения абхазского населения в сторону р. Ингура абхазские владетельные князья поняли еще в XVIII в.

Что касается сельских администраций, число которых, по имеющимся данным, на сегодня составляют 105, то все они (за исключением администрации высокогорного с. Псху Сухумского района) должны быть упразднены. С их функциями вполне справятся сотрудники девяти вышеназванных муниципальных центров (по три в каждом регионе).

На мой взгляд, содержание 105 сельских администраций, которые в наше время не выполняют практически никаких функций, на территории такой небольшой страны, как Абхазия, представляется совершенным расточительством. Ведь сельские администрации фактически не ведут делопроизводства, не выполняют платежных расчетов (жители сел по любому вопросу ездят в районные центры, пенсионеры получают выплаты по банковским картам и т.д.). Напомню, что сельские администрации не предоставляют жителям никаких коммунальных услуг, при них нет отделений почтовой связи, продовольственных и иных магазинов и т.д. Все это в условиях современной рыночной экономики создается посредством коммерческой деятельности самих сельчан. Подавляющее большинство современных администраций в селах Абхазии заняты, как нам всем хорошо известно, исключительно решением двух вопросов: переоформлением или перепродажей земельных участков (этого права их надо как раз лишать) и организацией выборов, которые проводятся два раза в пять лет (парламентские и президентские).

Исходя из вышесказанного, представлять села Абхазии и, главное, защищать интересы сельчан (помимо народных депутатов) должны избранные депутаты (по одному депутату от 105 сельских администраций) в трех региональных собраниях, в среднем по 35 депутатов в каждом региональном собрании.

При такой форме административно-территориального деления крайне чувствительная проблема государственного управления в регионах с различным по этническому признаку составом населения будет решена. В трех предлагаемых регионах будет соблюден этнический баланс между представительством титульного этноса и представительством иных этнических общин каждого региона в органах местной власти. Таким образом, вместо модели «выигрыш или проигрыш» (в данном случае назначение этнического абхаза главой исключительно мегрелоязычного района мыслится выигрышной моделью с точки зрения титульного этноса, и проигрышной — с точки зрения населения района в целом) предлагается модель «выигрыш-выигрыш», т.е. при заведомо смешанном этническом составе населения избрание главы и собрания региона самим населением из представителей всех этнических групп ситуация при любом результате с точки зрения этнического представительства не будет восприниматься как выигрышная или проигрышная.

Жилищный вопрос

В завершение темы реформирования системы управления сделаю акцент на серьезнейшей, с моей точки зрения,  проблеме (в том числе и для муниципальных властей), на том, как обеспечены и обеспечиваются жильем граждане Республики Абхазия. Понятно, что сегодня наше государство не способно быстро и эффективно решить жилищный вопрос. Например, создать накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения либо другие основания на принципах рыночной экономики формы предоставления жилья гражданам. Хотя и об этом уже пора думать! Я предлагаю рассмотреть более упрощенный механизм решения этого вопроса (пусть решения и частичного!), механизм, уже апробированный в нескольких европейских странах, ориентированных на социальную справедливость.

Сегодня в Абхазии восемь городов. Я уверен, что в бюджетах каждого города вполне реально взыскать средства для ежегодного (или раз в два или три года) выкупа у населения или у подрядчиков нескольких домов или квартир. Далее: самоуправляемыми региональными собраниями совместно с главами каждого из восьми городов составляются списки нуждающихся в жилье граждан Республики Абхазия (при отборе действительно нуждающихся в жилье соблюдаются жесткие и справедливые требования), а в назначенный день проводится торжественная церемония жеребьевки. Только таким образом в наших условиях и с учетом особенностей нашего менталитета можно добиться справедливости при распределении жилья и избежать конфликтных ситуаций. Правда, и тут нас может  подстерегать ловушка: как только зайдет речь о том, что государство готово выкупить недвижимость у населения, цена ее безусловно возрастет. Чтобы избежать искусственного роста цен на недвижимость, необходимо заранее разработать механизм их жесткого регулирования.

Подбор кадров

В вопросе подбора кадров, если мы хотим получить желаемый результат, необходимо соблюсти два условия: первое, требования к кандидатам на замещение должностей на государственной службе должны быть жесткими, и второе, назначение на должности осуществляется на конкурсной основе.

В отношении первого условия, помимо прописанного в законе знания государственного языка, необходимо предъявить к кандидатам на государственную службу и другие не менее серьезные требования. Например, каждый кандидат на государственную службу должен представить декларацию о доходах; не может претендовать на место госслужащего человек с криминальным прошлым или потребляющий наркотики любых видов, и т.д.

Что касается второго условия, необходимо принять закон «О государственной службе» (и это нужно сделать в самое ближайшее время!), предусматривающий создание в системе центральных органов управления специального органа по управлению государственной службой. Управление должно обладать полномочиями созывать государственную экспертную комиссию по отбору служащих органов государственной власти на конкурсной основе. В комиссию войдут представители нанимателя, Администрации Президента, профильных органов государственной власти, представители Народного Собрания — Парламента РА, Общественной палаты, а также научных, образовательных и других организаций. Половину комиссии должны составлять независимые квалифицированные эксперты.

Все желающие устроится на государственную службу подают заявления и заполняют соответствующие анкеты (биография, образование, опыт работы, декларация о доходах, справка о том, что кандидат на ту или иную должность не привлекался к суду и не был замечен в потреблении наркотиков, и т.д.).

Государственная экспертная комиссия на основе рассмотренных заявлений и анкет составляет список кандидатов на государственную работу и проводит с каждым кандидатом собеседование. По итогам изучения анкет и собеседования комиссия принимает решение по каждому кандидату. Кого рекомендовать для государственной работы, чьи данные поместить в перспективный резерв государственных служащих, а какому кандидату отказать, сопроводив отказ убедительным обоснованием.

В трех самоуправляемых регионах, как я уже отмечал выше, отбор кадров на конкурсной основе и их назначение будет осуществляться региональными органами управления государственной службы, региональными собраниями и экспертной комиссией — также регионального уровня.

Таким образом, формирование государственного аппарата управления рационально осуществлять по следующей схеме:

Ключевые фигуры Правительства Республики Абхазия — премьер-министр и девять министров — назначаются Президентом РА. Все остальные государственные служащие центрального аппарата управления (включая заместителей министров) назначаются по представлению государственной экспертной комиссии.
Главы трех регионов, депутаты региональных собраний, главы городов в каждом регионе, судьи и начальники региональных отделений полиции (милиции) избираются посредством прямого голосования жителей регионов (прямых выборов). Все остальные госслужащие самоуправляемых региональных органов назначаются региональными собраниями по результатам конкурсного отбора.
Мне не понятно, почему до сих пор Народное Собрание — Парламент РА не разработал и не принял закона «О государственной службе», в котором был бы заложен регламент создания в системе центральных органов управления специального органа по управлению государственной службой, а также деятельность государственной экспертной комиссии?!

Предлагаю после того, как закон «О государственной службе» будет разработан, ввести в нем мораторий на возможность назначения на министерские и другие административные должности действующих депутатов Народного Собрания — Парламента Республики Абхазия. Такого рода ограничение необходимо, пока в конституционном устройстве Абхазии будет иметь место ситуация, исключающая формирование Кабинета Министров депутатами Парламента, а формирование Парламента продолжит осуществляться по мажоритарной системе с сохранением самовыдвижения. Существующее сегодня положение вещей ограничивает возможности политических партий и Парламента Абхазии при формировании исполнительной власти.

Очевидно, что такие меры необходимы для создания благоприятных условий для законотворческого процесса без перерывов на всевозможные довыборы и пресечения фактов использования избранными депутатами законодательного органа власти исключительно в качестве своего рода трамплина к административной власти. Кроме того, возможность влияния исполнительной власти на законодательную будет сведена к минимуму.

Может быть, после этого в Народное Собрание получат доступ люди, для которых главной задачей станут прямые обязанности депутатов — законотворчество!

Из 38 законов, принятых Парламентом Абхазии в 2018 г., только 9 инициировано самими депутатами, а 28 — президентом, это ли не показатель крена в сторону исполнительной власти? И эту ситуацию тоже необходимо изменить в ближайшей перспективе.

Борьба с коррупцией

В последнее время в Абхазии активно обсуждается необходимость ратификации Народным Собранием — Парламентом РА 20 статьи Конвенции ООН против коррупции. Создана и инициативная группа. Вынужден отметить, что принять из всей конвенции одну статью — мера недостаточная. Тем не менее, я, разумеется, за ратификацию этой статьи. Она гласит следующее: «При условии соблюдения своей Конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

Однако повторю еще раз: ратификацией одной статьи конвенции делу не поможешь. Свидетельством тому является опыт многих стран, ратифицировавших данную конвенцию, но так и не избавившихся от коррумпированных чиновников.

Мне представляется, что в эпоху т.н. «электронной демократии», в условиях которой мы живем, уменьшение коррупционной составляющей в государстве возможно, лишь если при любых взаимоотношениях гражданина и государства будут напрочь исключен человеческий фактор, а все государственные услуги населению будут предоставляться автоматизировано — посредством современных технологий. Но у нас в Абхазии в этом направлении, к сожалению, не предпринимается практически ничего.

А между тем весьма эффективным в борьбе с коррупцией в наших условиях может стать способ наказания за воровство, существовавший у абхазов еще в начале XIX в.: украл или присвоил государственные деньги — возвращай в двойном размере, не можешь — конфискация имущества! (Подробно об этом мы будем говорить в разделе «Безопасность»).

В данном случае считаю важным отметить, что любая сумма украденных у государства средств, оказавшаяся в семье коррупционера, должна становиться для членов этой семьи поводом для бескомпромиссного расследования о пользовании краденным — с последующим судом, наказанием и конфискацией.

Томас Джефферсон в уже процитированной мною инаугурационном обращении от 4 марта 1801 г., задав себе вопрос, что еще нужно, чтобы сделать американцев счастливым процветающим народом, отвечает: «Только одно, сограждане: мудрое и рачительное правительство, которое будет следить за тем, чтобы люди не чинили вреда друг другу, а в остальном предоставит им свободу решать, каким трудом заниматься и как добиваться благосостояния, и не станет выхватывать изо рта рабочего человека честно добытый им кусок хлеба».